3.5 多重环境财税政策,包括税收与贸易体系
能够并且确实在许多国家内共存正如许多文件中的案例分析显示的那样,环境税政策的全貌往往是复杂的。
在英国、丹麦和德国这三个国家的案例中,EFR措施必须与欧盟排放交易计划(EUETS)的影响共存。另外两个案例分析中的加拿大和美国,联邦和省/州政府的体系可能会与地方政府的倡议产生冲突。 然而,尽管在国家或超越国家的倡议中实现共存对于环境财税政策举措的发展是一个挑战,但案例表明,这些问题是可以被有效解决的。在欧洲,对于欧盟排放交易计划(EU-ETS)中低成本碳的担忧,已导致各个国家继续施加新的或继续现有的环境税以及碳与能源的收费。在艾伯塔省,来自联邦措施的威胁是建立特定气体排放法规(SGER)的因素之一,SGER是一项省级的举措,目的在于体察当地对于限制经济增长的担忧。该案例研究表明,EFR措施并非独树一帜,而是应该与其他措施进行广泛的互动。 对中国的启示:迄今为止,除了计划出台碳税,中国已通过7个试点省市推行碳交易系统(绿色商业,2012)。一个关键问题是,这些碳税是否会通用,或是只有一个系统适用于一个部门或一个省。每个系统都有优势:行业涉及大的、相对成熟的因素时,交易系统允许储蓄来实现边际成本最低。另一方面,碳税建立一个明确的排放价格,向投资者提供更多的确定性。然而,国际经验表明,无数的例子可以证明EFR工具与相关措施可以共存。
3.6 实现可再生能源税收收入有针对性的目标
要有效实现可再生能源税收收入有针对性的目标,需要良好的管理和治理案例研究显示了两个截然不同的税收收入筹集和支出的管理体系。
在英国和日本,税收收入由政府部门管理,并符合其承诺的专款专用领域。相比之下,德国、印度、丹麦和加拿大的阿尔伯塔省,收入被划入一个基金,基金在运行上有不同程度的政治独立性,在基金成立之时收入根据治理结构落实到位。基金既可以用于支持包含竞标过程的具体项目的一次性支付,例如在印度和阿尔伯塔省;也可以用于支持可再生能源发电补贴的持续责任,例如在丹麦。正如上面所提到的,这样独立的基金可能是有利的,因为它远离年度预算决策进程,因此,往往要稳定的多。 在这两种情况下,最重要的因素是建立清晰的治理结构和明确的规则,即基金是如何被使用的,否则在基金的分配上有可能出现潜在的问责问题,例如印度,例如在印度,已经出现了一些对于煤炭清洁能源附加税基金使用的忧虑。国际经验表明,建立专款专用措施需要具体、有针对性的目标和治理结构,以此提供问责,这样就能减少管理不善以及资金被重新分配,以牺牲原有目标为代价追求短期政治优先事项的机会。然而,由于优先事项的变化,可能有必要修订目标,以满足不断变化的需求,并考虑短期、中期和长期目标。 对中国的启示:这个项目的开发的基本原理是需要确定可以用来资助可再生能源部署的税收收入来源。如果要在中国环境中实施EFR,筹集的税收收入要满足可再生能源基金的一定比例,其余则来自“可再生能源电价附加费”。可再生能源发展基金作为一个现有的结构,向其划入税收收入应考虑将重复最小化,并协调支出给优先事项。需要采取短期、中期和长期的行动来确保良好的过渡。在短期的,在继续稳定可再生能源电价附加体系的同时,建议开始探索一项立法和政策日程,即利用自然资源税和碳税为可再生能源提供稳定的支持,包括设立目标和建立转型机制。在中、长期,建议将顺利和平稳的过渡建立在(甚或完全建立在)利用自然资源税和碳税来资助可再生能源的发展,而不是价格附加政策。
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